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财政新闻
为国家粮食安全撑起“保护伞”
发布日期:2021-07-14 14:34:07 | 中华人民共和国财政部

财政部、农业农村部、银保监会日前发布的《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》(以下简称《通知》)明确,自今年1月1日起,我国稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围,逐步扩大到13个粮食主产省份产粮大县的全体农户。

中国农业科学院农业风险管理研究中心主任、研究员张峭接受记者采访时表示,这次扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的政策,不仅有利于农业保险本身的转型升级和高质量发展,对助力乡村振兴,支持现代农业发展,保障国家粮食安全都具有重要作用。

主粮农业保险实现扩面提标

本次《通知》的核心内容是三大粮食作物农业保险政策进一步扩面提标,2021年覆盖实施地区约60%的产粮大县(500个),2022年实现13个粮食主产省份产粮大县全覆盖。中央和地方财政对投保农户保费实施补贴。其中,保险费率要按照保本微利的原则厘定,反映经营成本的综合费用率不得高于20%。承保机构在承保理赔时,要做到承保到户、定损到户、理赔到户,在农户同意的基础上,原则上可以以乡镇或村为单位抽样确定损失率。

中国财政科学研究院金融研究中心副主任张立承接受记者采访时指出,通过政策性保险提标扩面,进一步稳定种粮农民的收益,这项政策出台非常及时。他分析,我国已经连续6年粮食年产超过1.3万亿斤,连续多年实现稳产高产,但这也意味着未来粮食生产面临的风险防范越来越紧迫。财政涉农补贴主要着眼于正常年份保障种粮农民的收益,农业保险政策更多着眼于灾害年份稳定种粮农民的收益,两者形成了完美的契合。

“政策既有对成本角度的考虑,也有收入收益的保障,由种粮农民自由选择,这也反映出财政用真金白银的投入来助推农业保险高质量发展。”张立承表示,本次扩大政策实施范围,契合了新型经营主体的风险保障需求,将适度规模经营农户和小农户都纳入了保障范围,将全面提高农户种粮积极性。

随着农业适度规模化经营的快速发展,农户风险保障需求日益增长,但保障水平仍以直接物化成本为主,约为生产总成本的40%,难以满足农户日益增长的风险保障需求。2018年开始,财政部在内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北共6个粮食主产省份的24个产粮大县开展了为期3年的完全成本保险和种植收入保险试点工作,受到了广大农户和地方政府的欢迎。统计显示,这两个险种亩均赔款高于传统险种95.5%,理赔金额大约是农户自缴保费的12倍以上,试点地区三大粮食作物的种植面积增加了38.28万亩。

“作为农业保险,完全成本保险和种植收入保险的实施,符合目前我国农业保险发展实际,进一步提高了保障水平,可以让投保的农户实现旱涝保收。”张峭说。

保障国家粮食安全

稻谷、小麦、玉米是我国主要的农作物,也是老百姓饭碗里的主要粮食品种,事关百姓根本利益,关系到国家粮食安全。

“在目前的农业生产中,农作物因自然灾害受损现象有增多增强之势。对于普通农民种粮来说,没有收益就没有积极性。因此,农业保险现已成为保障农业生产的重要手段。”张峭表示,自2007年以来,农业保险在保障国家粮食安全和稳定农民收入等方面发挥了越来越重要的作用,但当前以物化成本保险为主,保险金额仅为被保险标的产值的三成左右,仍处于初级发展阶段。为此,2017年起,我国在13个粮食主产省开展了三大主粮作物大灾保险试点。

“尽管提高了保额,但一方面,由于大灾保险试点将小农户排除在外,另一方面,大灾保险试点只覆盖自然灾害风险,在我国农业生产中小农户生产仍占主流、人工成本越来越高以及农产品市场价格风险加大的背景下,大灾保险试点仍难以适应日益加快的现代农业发展和需要。”张峭说。

张峭告诉记者,与物化成本保险和大灾保险比较,完全成本保险和种植收入保险保障更高更全面。完全成本保险保险金额覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本,远高于只覆盖物化成本的传统成本保险以及覆盖物化成本和土地成本的大灾保险;种植收入保险其金额体现农产品价格和产量,覆盖农业种植收入,使得保险责任从原来自然灾害风险扩大到自然灾害和市场价格双重风险,责任更全面。

“原来物化成本保险保额只占农作物种植总成本的36%—50%,而完全成本保险和种植收入保险保额最大可以达到种植收入的80%,不仅极大提高了农业保险保障水平,稳定了投保农户的种粮收入预期,而且使生产遭到损失得以足够弥补,很大程度上保障了种植的当期收入。另外,70%—80%保费由政府补贴,农民支付的保费少得到的赔付多,从而大大增加了农民收入。”张峭说,“完全成本保险和种植收入保险提高保障程度,兜牢种粮风险底线,保证种粮不亏,从而激发了农民种粮的积极性,避免耕地撂荒,稳定和增加粮食播种面积,有利于稳定粮食生产,保障粮食安全。”

首都经贸大学教授庹国柱接受记者采访时表示,和一般商业保险不一样,农业保险比较特殊,必须要政府来支持。2007年,我国农业保险在世界上排名倒数。经过15年发展,从市场规模来讲,我国农业保险去年成为全球第一,取得这样的成绩,最大的驱动力就是财政政策支持。

“以往政策性农业保险强调的是低保障、广覆盖。在自愿投保的条件下,低保障很难实现广覆盖,也就难以保障国家粮食安全。而完全成本保险和种植收入保险之所以受到种粮农民欢迎,就是能较高的保障农民的种粮收益。”庹国柱表示。

从实践来看,完全成本保险和收入保险高保障为粮农收入兜底,有效防止了脱贫粮农因灾返贫。如安徽省水稻完全成本保险2019—2020年试点期间,户均赔付5361元,在受益农户中有2286个脱贫户或贫困边缘户,5000余元的赔款能够使一个三口之家在基本劳动收入(2000元左右/人)的基础上,家庭年收入达到1.1万余元,避免了脱贫种粮农户或贫困边缘户因灾返贫。

促进现代农业发展

随着农业适度规模化经营的快速发展,农户风险保障需求日益增长,以直接物化成本为主的保险,约为生产总成本的40%,难以满足农户日益增长的风险保障需求。

“新型农业生产主体由于规模大,风险聚焦程度高,对高风险保障需求更加迫切,所以完全成本保险和收入保险更加契合新型农业经营主体的风险保障需求。”张峭表示,“调研发现,试点地区规模种植户投保积极性普遍高于普通农户,试点地区粮食作物生产的规模化程度也得到不同程度提高。”

如安徽省水稻规模化经营面积由2019年的99.3万亩提高至2020年的115.9万亩,增长17%。发展新型农业经营主体和促进规模化生产经营是现代农业发展趋向,全成本保险和收入保险大大有助于推进这一进程。统计显示,2020年,6个试点省份的农民合作社、家庭农场等规模经营主体投保面积324.2万亩,比2019年增长了18%,规模经营主体的投保面积占23%,比2019年提高了将近两个百分点。

庹国柱表示,广大农户特别是新型经营主体,迫切希望提高保险保障水平,其中既有持续发展农业生产的需求,更有稳定收入的需求。与政策性农业保险直接物化成本保险不同,完全成本保险,特别是收入保险,保障水平高,又惠及全体农户,是农业保险发展的主要方向。“《通知》特别强调了在不同几种保障水平条件下,农民可以自由选择。毕竟不同农户的需求是不一样的,这说明政策较为灵活。”庹国柱说。

专家在试点省份调研时,有些农户反映“这几年年年干旱,玉米都没法种了,有了高额保险,敢种玉米了”;南方一些水稻主产县,由于种粮收益低、风险高,前些年出现了耕地撂荒、双季稻改种单季稻的现象。实施完全成本保险试点以来,其状况明显改观,撂荒几乎没有了,有的农民还将单季稻改种回双季稻。

采访中专家还表示,《通知》的出台还利好农业保险健康发展。

为维护农户根据自身需求和经济实力选择险种的权利,《通知》明确,长期保留直接物化成本保险;为提高农业保险政策精准性、实效性,确保农户灾后理赔足额及时,《通知》要求各地加强承保机构资质管理,反映经营成本的综合费用率不得高于20%。承保机构要有稳健的农业再保险安排,积极参与农业保险再保险体系改革试点,确保风险可控。各地应建立健全农业再保险和农业大灾风险分散机制,全面提高大灾风险统筹层次,形成农业风险闭环管控体系。

“完全成本保险的保险责任涵盖当地主要的自然灾害、重大病虫害和意外事故等;种植收入保险的保险责任涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失,保险责任范围设置相当广泛,基本解决了农民种粮的后顾之忧。”张峭表示,《通知》的这些规定对保险机构的要求更高,但扩大试点后,保险公司可以发展更多客户、开发出更多产品。

业内专家一致认为,推动三大粮食作物农业保险政策进一步扩面提标,是稳定种粮农民收益的重要举措,也是助力乡村振兴的有力抓手,将为国家粮食安全撑起“保护伞”。

记者 李忠峰